来源：卓纬律师事务所，作者：彭汉英。本文已获作者授权转载。

2026年6月，美国围绕《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税的退税工作正在快速推进，但也进入法律与行政权力激烈博弈的关键阶段。根据美国财政部的声明，2026年5月单月已向进口商退还近220亿美元的关税，当月退款金额与当月关税征收额大致相当。然而，这场美国历史上规模最大的政府退款行动，却因美国政府就已清算报关单的关税退还问题提起的上诉而蒙上阴影。在这场复杂的法律博弈中，企业是否主动提起诉讼，已成为决定其能否获得全额退税的分水岭。

一、CAPE第一阶段退税进展

2026年5月单月，美国财政部向进口商退还了近220亿美元的IEEPA关税，较4月退还的关税大幅增加。本轮退税通过美国海关与边境保护局（CBP）上线的CAPE（“入境登记综合管理和处理”）系统执行，第一阶段（2026年4月20日启动）涵盖尚未清算的报关单和清算后80天内的报关单。

根据CBP官员苏珊·托马斯在6月9日听证会上的证词，CAPE第一阶段已处理的退税金额约230亿美元，并上缴财政部向进口商发放。CBP已受理并开始处理近900亿美元的退税申请，预计第一阶段退税流程结束后，计划退还的总金额将达到1270亿美元。这是好消息。

根据CBP向国际贸易法院（CIT）提交的进展说明，CAPE后续阶段已有明确的时间表：

• CAPE第二阶段（2026年6月29日）：涵盖被标记为需进行“重新核算”的报关单；
• CAPE第三阶段（2026年7月29日左右）：涵盖已提起诉讼企业的清算时间超过80天的报关单。

二、变数：美国政府上诉

坏消息是，现在变数来了。CAPE第一阶段虽然声势浩大，但仅处理一部分退税。针对剩余未退还的款项（主要是已最终清算的报关单所缴纳的IEEPA关税），美国政府主张不应向未提起诉讼的进口商自动退还。CBP表示，只有在特定情况下，或者在进口商提起诉讼时，才能处理已清算报关单的退税。

2026年6月2日，美国司法部正式向联邦巡回上诉法院提起上诉，挑战CIT法官理查德·伊顿法官（Richard Eaton）在之前发布的“普遍性禁令”。司法部的律师主张，CIT无权命令向所有缴纳IEEPA关税的进口商退款，尤其是未曾参与诉讼或提出索赔的企业。政府的主要理由是：CIT的单名法官“缺乏发布适用于所有相关方、且对政府具有约束力的普遍性禁令的衡平法权力”；对于已经最终清算的报关单，若进口商未提起诉讼，CBP无权主动退款。

美国司法部在上诉文件中区分了三类报关单：

• 未清算或未最终清算的报关单（CBP正在通过CAPE第一阶段处理退税）；
• 已最终清算且进口商已提起诉讼的报关单；以及
• 已最终清算且进口商未提起诉讼的报关单。

司法部主张，对于后两类，CBP在没有法院命令的情况下无权重新清算或退还税款，退款“必须通过对进口商的特定命令处理”。换句话说，对于已经完成最终清算的报关单，如果进口商没有提起诉讼或提出索赔，就相当于默认接受这笔关税的“清算”结果。只有已经起诉或提出索赔的企业，法院单独为它们主持公道，政府才会按照法院的命令退还关税。如果政府的上诉成功，将意味着没有提起诉讼的进口商将无法通过CAPE系统获得已清算报关单的退税，必须自行提起诉讼寻求救济才能获得退税。

美国政府的上诉直接导致退税的后续进程面临重大变数。

三、诉讼与否：企业的分水岭

在当前的法律框架下，企业是否主动向CIT提起诉讼，已对其退税权利产生实质性影响。

对于已提起独立诉讼的企业，其退税权利可受到个案保护。司法部明确指出，已经提起诉讼企业的已最终清算报关单，将通过“进口商特定命令”处理。无论政府在上诉中是否获胜，已提起诉讼的企业在CAPE第三阶段仍能获得退税。法院一旦通过具体案件作出裁决，行政机构必须遵守和执行。

对于未提起诉讼的企业，处境则截然不同。如果联邦巡回法院支持司法部的立场，认定CIT法官无权发布普遍性禁令，则未提起诉讼的企业将无法通过CAPE系统获得已最终清算报关单的退税。目前，司法部尚未明确说明对CBP清算提出抗议是否可以确保退税，如果法院认定抗议程序不足以保障退税，那么未提起诉讼的企业将几乎必须依据28 USC 1581(i)向CIT提起诉讼才能保全退税权利。

因此，在这场争议中，企业处境出现了明显的“分水岭”。只有那些已经主动向法院提起诉讼的进口商，才有资格获得已经“清算”关税的退款，而那些没有起诉、只是被动等待政府统一退款的企业，很可能就会被排除在外。简单来说，政府的态度是：“你不告，我就不退。”如果您已提起诉讼，则不受政府上诉的影响；如果您尚未提起诉讼，则会受到上诉的影响，并应考虑提起诉讼以寻求救济。

四、集体诉讼

CBP此前曾声明，仅在特定情况下或进口商单独提起诉讼时，才会退还那些已完成清算的报关单的IEEPA关税，但这种做法可能给小型进口商带来法律障碍。6月9日，伊顿法官在听证会上指出，拖延退还退税正导致大型进口商与小企业之间出现“日益严重的不公平现象”。

多家公司已请求伊顿法官将所有支付IEEPA关税的进口商认证为一个集体诉讼。6月4日，V.O.S. Selections, Inc.[1]已向CIT提交动议，寻求代表所有在CAPE第一阶段下不符合退税条件的进口商进行集体诉讼认证。这一努力一旦成功，有望简化退款流程，无需每家进口商单独提起诉讼。

然而，集体诉讼的认证需要时间，且存在不确定性。现在，连法院是否批准集体诉讼都还没有保证。在集体诉讼悬而未决之际，等待集体诉讼的结果可能会使企业错失诉讼时效的窗口。即使集体诉讼获得认证，已单独提起诉讼的企业在谈判和裁决程序中仍然占据更强的地位，它们拥有独立的司法程序推进权，而集体诉讼中的原告则受制于集体代表的诉讼策略和进度安排。

五、诉讼时效窗口的紧迫性

企业在决策过程中须高度重视诉讼时效问题。据测算，诉讼时效截止期限约在八个月后届满，申请时效至关重要。主张退还IEEPA关税的诉讼时效可能因具体报关单的情况而异，但大量受影响报关单的时效窗口正在逐步关闭。如果企业选择观望等待上诉结果或集体诉讼的进展，可能会因时效届满而永久丧失退税的权利。在当前变数重重的局面下，主动提起诉讼是保全权利、掌握主动权的理性选择。

六、企业的行动建议

综合上述分析，在当前退税程序与法律上诉并行的复杂局面下，企业应采取以下策略：

• 已在CAPE第一阶段获得退税的企业，应继续关注已经完成清算报关单的退税权益。CAPE第一阶段已退还约220亿美元，但这仅涉及未清算报关单和清算后80天内的报关单。企业大量已经完成清算的报关单仍需通过后续阶段或诉讼途径解决。
• 尚未提起诉讼的企业应尽快评估其报关单的清算状态，及时提起诉讼以保全退税权利。诉讼不仅是个案获得退税的法律路径，也是对抗政府上诉风险的核心手段。在CAPE第三阶段（2026年7月29日左右）即将启动之际，已提起诉讼的企业将获得更优先的退税处理顺序。
• 对于报关单已清算且清算后超过80天的企业，尤其需要尽快采取行动。这部分报关单属于政府上诉的核心争议范围，也是未提起诉讼的企业风险最高的类别。除提起诉讼外，企业还应及时对清算决定提出抗议，防止清算决定最终确定，为后续救济保留空间。
• 所有受IEEPA关税影响的进口商均应完成ACH退税账户注册，并在ACE系统中确认CAPE申报的合规性。CBP的所有退款均通过ACH以电子方式发放，ACH退税收款需要单独设置。关注各个阶段CAPE的申报窗口，及时提交符合条件的报关单，避免因操作延迟而影响退税权益。
• 密切关注联邦巡回上诉法院的判决结果及集体诉讼认证进展，但不应以等待结果为由延迟采取诉讼行动。政府上诉可能在未来数月内作出裁决，但结果存在高度不确定性。在诉讼时效窗口关闭之前主动提起诉讼，是当前最具确定性的权利保全路径。

七、结语

美国IEEPA关税退税行动已进入CAPE系统批量处理与法律上诉两条战线并行推进的关键阶段。CAPE第一阶段已向进口商退还近220亿美元关税，展现了行政系统处理大规模退税的能力。然而，美国政府的上诉，使退款进程充满不确定性，尤其是未提起诉讼的企业面临丧失退税权利的现实风险。

在法理上，IEEPA关税本应全数退还，最高法院的判决也已为此奠定了坚实的基础。但在司法权限的边界之争中，行政权与司法权的对峙将企业置于进退两难的境地。在政府上诉悬而未决、集体诉讼前景不明之际，主动向CIT提起诉讼的企业处境更为有利，这是当前变数下最具确定性的策略路径。因此，不要再观望，主动联系您的法律或关税顾问，尽快提起您的诉讼。在这场前所未有的关税退税博弈中，行动越早，处境越安全。等待，可能是代价最高的选择。

注释：

[1]代表五家小型进口商起诉美国政府要求退还IEEPA关税的企业，V.O.S. Selections, Inc. v. Trump案件的原告方。

作者：彭汉英，北京卓纬律师事务所合伙人；业务领域：国际贸易与合规；电话：+86 132 6711 5512；邮箱：anne.peng@chancebridge.com