一、从个案困境到政策趋势
2026年6月3日，美国总统特朗普签署《加强海关执法》（Strengthening Customs Enforcement）行政令，要求美国国土安全部（DHS）、财政部及海关与边境保护局（CBP）在进口商资格审查、保证金管理、供应链信息披露、海关处罚及执法透明度等领域加强监管。
本次行政令的具体规则虽尚待落地，但信号已十分明确：美国正在重新定义进口商（Importer of Record，简称“IOR”）的角色，并通过提高外国进口商（Foreign IOR）的合规门槛，将进口责任逐步引向美国本土主体。
该行政令所体现的监管趋势在CBP近期执法中早已有先兆。近期，笔者团队代理的一家东南亚制造商即遇到清关受阻的情形。此前，该企业以DDP（Delivered Duty Paid）模式对美出口，并由其自任IOR。近两月内，该企业接连收到CBP发出的CF-28问卷，货物被限制放行。最终，相关货物改由美国客户作为IOR后方得以恢复放行。经核查，该企业曾存在海关账单逾期记录，虽已结清款项、移除不良记录，但仍触发了CBP的从严审查机制。
从个案层面看，本次受阻看似源于企业过往合规瑕疵，但从宏观监管趋势分析，其核心逻辑与本次新政高度契合：CBP对Foreign IOR核查已从申报真实性延伸至主体资质、信用记录、履约能力及供应链透明度四个维度。
二、IOR角色的演变
长期以来，美国法律并未禁止外国实体担任IOR。外国实体担任该角色时，19 U.S.C. § 1484仅要求IOR指定一名美国居民作为法律程序送达代理人，并未限制IOR本身的注册地。在这一法律空间下，大量制造商直接以海外实体作为IOR开展美国业务。
本次行政令建立美国IOR与外国IOR二元差异化监管体系。前者须满足严格的本土实质标准：个人须为美国公民或合法永久居民；实体须在美国注册并实际位于美国境内，且其控制性受益所有人为美国公民或合法永久居民，或在美国拥有大量不动产。
行政令授权CBP从三方面实质审查"位于美国"：真实主要营业场所、实际经营活动、足额有形资产，并审查该实体是否为外国制造商规避监管的"空壳"。因此，对于大多数中国及东南亚制造商而言，即便在美设有子公司，若主要决策权与核心资产仍在境外，未来仍可能被归入Foreign IOR范畴。
新政框架下，Foreign IOR 将面临一系列全新监管要求，具体可从以下四个维度概括：
综上，行政令虽未直接禁止Foreign IOR继续开展进口业务，但其面临的合规成本、信息披露义务以及执法风险均将显著提高；在实务过程中遭遇歧视性执法的风险亦在持续增大。
三、配套执法体系升级与政策落地节奏
与IOR制度改革相配套的，是海关执法逻辑的系统性转变，这进一步压缩了Foreign IOR的合规容错空间。保证金方面，CBP将对违规情形更频繁地启动违约金（liquidated damages）索赔，并限制保税运输（in-bond movement）的使用，这意味着IOR实际被动用保证金的概率上升，货物滞留风险增加。处罚机制上，行政令引入处罚底线，常规情形下最低罚款不得低于核定金额的50%，对重复违规者可能完全取消减免空间，企业事后争取从轻处理的空间将明显收窄。在货物处置环节，CBP被授权加快扣押与没收程序，包括引入第三方处置机制，企业挽回损失的时间窗口将显著压缩。此外，报关行面临更严厉的连带责任——若未尽职调查或反复代理违规客户，将被处以顶格处罚，这可能迫使报关行在客户选择上更为审慎，间接加大Foreign IOR寻找可靠代理的难度。
为平稳落地新规，本次行政令设置了分阶段实施节奏，企业可依托以下时间窗口提前布局：
整体来看，新政改革方向已完全明确，留给企业观望调整的空间十分有限，依托现有政策框架提前预判、重构合规与贸易链路，是现阶段海外制造商的核心要务。
四、出口制造商的应对路径
本次行政令的监管全面收紧，对制造商的传统贸易模式与合规架构造成了系统性冲击。
除前述主体资质审查、清关与保证金规则、执法处罚体系的升级外，企业在实操层面还面临：
- DDP贸易模式风险被彻底放大，而切换FOB等传统贸易条款的可行性，高度依赖企业对美买方的商业议价能力；
- 若以美国关联公司作为IOR，可能影响AD/CVD保证金率的计算；
- IEEPA关税退税款归属存在不确定性。
结合本次新政的合规要求，对美出口的制造商需依托180天政策缓冲窗口期，结合自身市场战略、资金实力、供应链管控能力及商业谈判地位，针对性选择适配的合规升级路径，提前完成对美贸易链路重构，稳定出口基本盘。
（一）夯实美国本土实体，升级为合规U.S. IOR
实务层面，企业不得默认美国关联子公司可以担任IOR的角色。仅完成境外注册、挂靠地址的空壳主体，无法通过CBP"位于美国"的实质测试。计划长期深耕美国市场的企业，需对美国主体完成三项关键整改：
- 梳理股权架构，确保控制性受益所有人为美国公民或合法永久居民；
- 补充美国本土有形资产配置，夯实实体经营底座；
- 搭建本地化运营团队、落地真实办公场所与常态化经营活动。
（二）委托CTPAT认证的报关行或第三方IOR
偏好轻资产运营或无力在美设实体的企业，行政令为其提供了一条有限例外通道——若获得CTPAT认证，或委托经CTPAT认证的美国持证报关行提交申报，CBP可酌情免除Single Entry Bond要求。企业可主动推进CTPAT体系认证，或委托具备CTPAT认证资质的美国持证报关行办理进口申报，争取单次保函豁免权益，降低资金占用与通关成本。
（三）调整为FOB等贸易条款，由买方担任IOR
该方案适配对美买方资质优良、合作稳定且企业具备一定议价能力的场景，通过贸易模式重构彻底剥离Foreign IOR合规风险。企业可将高风险DDP条款切换为FOB等模式，由美国买方担任IOR，全面转移进口申报、保证金缴纳、关税计税等责任，规避IOR变动带来的AD/CVD、IEEPA退税不确定性风险。同时需尽调买方IOR资质与信用状况，重新界定货权、风险与质量责任转移节点，平衡贸易条款与定价体系，杜绝风险转嫁不彻底引发的次生合规问题。
（四）共性合规要求
上述三条应对路径分别对应实体深耕、轻资产合规、贸易模式重构三类企业经营场景，无统一适用的最优方案。无论选择上述何种路径，以下三项合规要求均为硬性基础义务。
- 搭建标准化供应链数据披露体系。企业需建立完整的资料归集与留存机制，系统化整理产品标识、规格参数、供应链合规认证、出口国报关备案文件等全套资料，搭建可随时调取、可溯源的合规台账，精准适配新政下CBP高频、细化、全链条的信息披露核查要求。
- 落地常态化合规风险内审机制。企业需主动开展全覆盖合规自查，重点排查强迫劳动风险、完税价格申报偏差、商品归类错误、跨境转运合规瑕疵四大核心风险点，提前梳理隐性合规漏洞、完成整改优化，从源头降低海关稽查与处罚风险。
- 持续维护良好海关信用状态。企业需按时足额清缴全部海关税费、规范全流程申报操作，持续维持"Good Standing"优良合规记录。一旦出现逾期负债、违规申报等不良记录，企业或将被限制甚至取消IOR通关资质，丧失对美出口合规权限。
五、结语
本次新政改革导向明确、落地节奏清晰。从行政令文本、执法实践及规则演进方向来看，美国正在系统性地提升Foreign IOR的合规门槛与运营成本，同时通过保证金规则、信息披露、信用管理等机制，将进口便利与本土实质深度绑定。
对于出口制造商而言，继续以非美实体作为IOR开展美国业务，未来可能面临日益收紧的监管环境与不断攀升的合规成本。相比之下，通过符合条件的美国本土实体承担IOR职能，或将成为更具可持续性的业务安排。但无论采取何种形式，关注政策动向、提前评估现有架构、为可能的调整预留空间，都是当前阶段值得优先考虑的功课。
原标题：观点 | 美国《加强海关执法》行政令观察——Foreign IOR监管趋严背景下对美出口制造企业贸易链路的重构
来源：金诚同达
作者：
- 符欣，金诚同达律师事务所北京办公室高级合伙人；业务领域：国际贸易与WTO、海关与出口管制
跨境争议解决、ESG（环境、社会与治理）；邮箱：fuxin@jtn.com - 李思桐，金诚同达律师事务所北京办公室；业务领域：国际贸易与WTO、海关与出口管制跨境争议解决、ESG（环境、社会与治理）
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