近日，商务部发布《两用物项出口许可证管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），向社会公开征求意见。作为对《中华人民共和国出口管制法》（以下简称“《出口管制法》”）及《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（以下简称“《两用物项出口管制条例》”）在操作层面的重要细化，此次修订预示着我国两用物项出口许可证管理将迈向更加系统化、精细化与数字化的新阶段。为帮助企业及时把握监管动态、提前做好合规准备，本文将对《征求意见稿》的核心要点进行梳理与解读，重点围绕许可证管理新规、企业常见合规风险以及实务操作中的不确定性展开分析，并据此提供具有可操作性的合规建议，以期助力企业构建稳健的出口内控体系，从容应对监管升级。
一、现行《两用物项和技术进出口许可证管理办法》与《征求意见稿》的重点内容对比
与2006年生效的现行《两用物项和技术进出口许可证管理办法》（以下简称“29号令”）相比，本次《征求意见稿》修订草案并非简单更新，而是在2020年《出口管制法》出台后的系统性重构。对于新规的详细变化，本文不一一赘述，仅就需要进出口企业重点关注的内容作探讨。
（一）立法框架与立法技术的变化——体现统一性和灵活性
29号令的全称为《两用物项和技术进出口许可证管理办法》，《征求意见稿》将其全称修改为《两用物项出口许可证管理办法》。相较之下，可发现新规聚焦于“物项”和“出口”。鉴于新规出台后，原29号令将废止。对于相关规定如何衔接，有待正式规定出台后予以观察。
同时，《征求意见稿》增列《出口管制法》《两用物项出口管制条例》为立法依据，整合了《核出口管制条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《易制毒化学品管理条例》等单项法规，立法基础更加具有针对性和统一性。
此外，《征求意见稿》不再将《两用物项进出口许可证管理目录》（下称“《管理目录》”）作为附件，由商务部、海关总署以公告形式动态发布《管理目录》，避免因《管理目录》变更而导致规定部分失效或者需要频繁修订的情况。
（二）管理机制和监管要求的变化——体现便利化
在许可证的使用方面，由原来的“一批一证”制和“一证一关”制改为“一批一证”制。在“一批一证”制基础上，允许海关依企业申请对在1个自然日内同一个合同项下、多份报关单中海关商品编号相同的同一商品，进行数量加总后对一份两用物项出口许可证作核注。新规草案未规定“一证一关”制。从规定的字义解释出发，企业申领许可证后将无需受到出口口岸的限制，这也符合海关总署对于通关便利的改革趋势。同时，《征求意见稿》新增许可证的延期规定，企业可在许可证失效前20个工作日以上申请延期，每份许可可延期一次。 此外，《征求意见稿》明确，如海关商品编号变更但不涉及管制要求变化，已领取的许可证在有效期内可继续使用，无需变更。
在许可证的申请机构方面，发证名单在原先的33个发证机构基础上，新增大连市商务局、青岛市商务局、宁波市商务局、厦门市商务局、深圳市商务局等5个市级商务部门。上述5个地区的企业可就近向所在地商务局申请许可证。在京的中央企业直接向商务部许可证局申领。
（三）合规要求和法律责任的变化——体现强监管
在通关申报方面，海关报关单的相应申报项目应分别与两用物项出口许可证载明的管制物项、出口商、出口目的国家和地区等关键要素信息相符。实际出口的管制物项、目的国、最终用户、最终用途等关键要素与许可证信息不一致的，视为未经许可擅自出口。
在通关形式方面，29号令在旅检通关渠道仅对进出境人员随身携带药品类易制毒化学品药品制剂和高锰酸钾的情况进行规定。《征求意见稿》则将规制范围扩大为全部两用物项，并在旅客随身携带基础上增加邮政寄递方式。通过邮政寄递方式运输出境或者随身携带两用物项出境的，出口经营者应按规定申请两用物项出口许可。
在后续监管方面，《征求意见稿》规定发证机构应督促出口经营者及时报告实际出口后的运输、运抵、安装、使用以及最终用户/用途出现异常等情况。列明企业需要保存“不少于5年”的文件范围，包括与两用物项出口有关的最终用户和最终用途证明文件以及合同、发票、账册、单据、业务函电等相关资料。
在法律责任方面，处罚条款均明确指向《出口管制法》《两用物项出口管制条例》等具体法律法规。《出口管制法》出台初期，海关一般习惯适用《海关行政处罚实施条例》进行处罚。《征求意见稿》实施后，海关将更多直接适用《出口管制法》中更加严厉的罚则。目前的执法实践已初步体现此趋势。
二、出口经营者的合规义务
在《征求意见稿》现有内容基础上，新规出台后，出口经营者应严格履行下列合规义务：
（一）判断拟出口货物是否属于两用物项以及是否需要特殊资质
商务部会同海关总署制定和调整《管理目录》，并以公告形式发布。企业应对照目录内容，判断本企业拟出口货物是否需要领取出口许可证。需要注意的是，企业在作上述判断时，应以《管理目录》列明的物项为准，不论该物项是否在《管理目录》中列明海关商品编号，均应依法办理两用物项出口许可证。海关商品编号仅供通关申报参考。海关商品归类结果不能作为判定是否属于两用物项的依据。对于个别疑难复杂的物项，企业应留意商务部发布的权威解读，或者通过咨询程序向商务部寻求解答。
两用物项出口涉及依法需要取得相关管制物项出口经营资格和出口商品配额的，出口经营者须具备相应的资格条件。
（二）许可证的申领
出口经营者需使用具有身份认证和电子签名功能的电子钥匙登录商务部业务系统统一平台，领取两用物项出口许可证。依据《中华人民共和国两用物项出口管制条例》，获得通用许可或者以登记填报信息方式获得出口凭证的，可参照新规进行证件管理。
同一合同项下的同一商品如需分批出口，出口经营者应在申请许可时提请商务部签发分批出口相应份数的许可证，同一单申请分批数量最多不超过12批。对于1个自然日内同一个合同项下、多份报关单中海关商品编号相同的同一商品，可以申请海关在进行数量加总后对一份两用物项出口许可证作核注。
（三）许可证的使用
两用物项出口许可证仅限于申领许可证的出口经营者使用，不得买卖、转让、涂改、伪造和变造。两用物项出口许可证一经签发，任何单位和个人不得更改证面内容。
出口经营者应严格按照两用物项出口许可证载明的范围、条件和有效期使用许可证。企业在向海关申报时，报关单的相应申报项目应分别与两用物项出口许可证载明的管制物项、出口商、出口目的国家和地区等关键要素信息相符。
（四）许可证的管理
1. 许可证变更。出口经营者需要改变两用物项的种类、出口目的国家和地区、最终用户、最终用途等关键要素的，应当依照规定重新申请两用物项出口许可，交回原许可证，并暂时停止出口。需要改变两用物项出口涉及的其他非关键要素的，应当向商务部提出变更两用物项出口许可申请，如实提交有关证明材料，暂时停止使用许可证。准予变更的，颁发新的两用物项出口许可证，并注销原许可证；不予变更的，出口经营者应当按照原许可证载明的范围、条件和有效期出口两用物项。2. 许可证延期。两用物项出口许可证有效期不超过1年。两用物项出口许可证应在批准的有效期内使用，逾期自动失效。如预计两用物项出口许可证不能在有效期内使用，出口经营者可在许可证失效前20个工作日以上，向商务部申请许可延期，获批后换发新的许可证。每份许可可以申请延期一次。3. 后续管理。出口经营者应妥善保存与两用物项出口有关的最终用户和最终用途证明文件以及合同、发票、账册、单据、业务函电等相关资料，保存期限不少于5年。同时，企业须在发证机构指导下，及时报告实际出口运输、运抵、安装、使用以及发现最终用户、最终用途出现异常等情况。
（五）特殊情况的处理
以下两用物项应按规定申请两用物项出口许可：
1. 赴境外参加或者举办展览会运出境外的展品。对于非卖展品，应在两用物项出口许可备注栏内注明“非卖展品”字样，并在展览会结束后六个月内，将非卖展品如数运回境内，由海关凭有关出境时的单证予以核销。在特殊情况下，可向海关申请延期，但延期最长不得超过六个月。
2. 运出境外的两用物项货样或者实验用样品，以及通过对外赠送、合作、援助和以其他方式对外转移的两用物项。
3. 通过邮政寄递方式运输出境或者随身携带出境的两用物项。
4. 对于民用飞机零部件的两用物项出境维修、备品备件出口另有规定的，从其规定。
三、常见合规风险及法律责任
（一）因对拟出口货物管制属性认识错误的无证出口
实务中，个别企业未及时留意《管理目录》的变化，或者未严格对照《管理目录》进行判断。还有企业仅根据海关商品编码进行判断，由于该编码无监管证件要求而错以为无需申请出口许可证，最终导致无证出口的违法情况。
（二）因对监管规定认知错误的无证出口
实务中，个别企业存在“少量出口无需许可”“通过邮递渠道或者旅检渠道携带无需许可”“样品无需许可”等认识误区。事实上，是否需要申请许可证，以是否落入《管理目录》为准，与数量、贸易性质、通关方式无关。
（三）买证出口
实务中，个别企业因资质、配额限制或者成本等原因，采取购买其他企业出口许可证的方式进行伪报出口。
（四）法律后果
对于未经许可擅自出口管制物项、超出出口许可证件规定的许可范围出口管制物项的经营者，根据《出口管制法》第三十四条规定，可责令停止违法行为，没收违法所得，违法经营额五十万元以上的，并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足五十万元的，并处五十万元以上五百万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销相关管制物项出口经营资格。
对于伪造、变造、买卖管制物项出口许可证件的，没收违法所得，违法经营额五万元以上的，并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足五万元的，并处五万元以上五十万元以下罚款。
如有证据显示企业存在主观故意、构成犯罪的，还可能被以“走私国家禁止进出口货物、物品罪”追究刑事责任。
四、合规建议
1、建立事前核查机制：在报关前，由合规专员对物项技术参数、最终用户/用途声明、出口目的地进行最终核对。
2、持续关注监管规定，加强内部培训：确保业务、报关、合规团队对监管要求有统一、准确的理解和认识。
3、设立专项档案管理制度：对所有两用物项出口相关文件进行电子化+纸质化双轨存档。明确保管责任人，确保即使人员变动，档案可追溯。
4、强调许可证的“专属性”：内部规定许可证仅限申领单位用于指定出口活动。如需改变任何要素，必须遵循“先申请新证，后出口”的原则。
5、必要时寻求外部专业机构的支持：在研判管制属性、申报要求、合规义务等场景时如存在不确定性，建议寻求外部机构的专业支持，避免引发不可控的合规风险。
两用物项出口管制是维护国家安全的重要屏障，《征求意见稿》是对《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》的操作层面对接与细化，体现了中国出口管制体系向全链条、精细化、数字化发展的明确趋势。对出口企业而言，合规要求更为具体，责任也更为清晰。企业应充分认识到，出口管制合规已不再是“可选义务”，而是影响企业生存发展的核心竞争力，采取有效措施防控合规风险。
（原标题：企业出海与合规｜对《两用物项出口许可证管理办法（修订草案征求意见稿）》的解读及合规建议）
（来源：北京市竞天公诚律师事务所，作者：王建霖、邱悦 ）
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