刚果民主共和国（下称“刚果（金）”）是非洲矿产资源最为丰富的国家之一，拥有全球已探明储量最大的钴矿资源，并富集铜、锡、钻石等多种重要矿产资源。得益于资源禀赋、市场需求及全球能源转型趋势，刚果（金）矿业近年来持续吸引国际投资者关注，成为境外矿业投资的重要目的地之一。然而，刚果（金）矿业法律政策体系较为复杂，法律规定本身存在一定模糊性，行政执法实践亦不够统一，执行标准和尺度常有差异，叠加政治、安全及国际形势等多重因素，境外投资者在实践中常面临合规挑战和法律风险。为帮助中国企业了解刚果（金）矿业投资法律政策，积极预防矿业投资法律风险，我们梳理了该国外商投资和矿业开发监管的法律政策，为中国企业投资提供参考。

刚果（金）位于非洲中部，国土面积234.54万平方公里，是非洲第二大国。国家陆地边界总长9165公里，与9个国家接壤：东邻乌干达、卢旺达、布隆迪和坦桑尼亚，南接赞比亚和安哥拉，北界南苏丹和中非共和国，西隔刚果河与刚果（布）相望。全国行政区划包括25个省和1个直辖市（首都金沙萨）。全国共有254个部族。官方语言为法语，地方语言约250多种。货币为刚果法郎，可以与美元等外币自由兑换。

刚果（金）矿产资源非常丰富，是世界上最重要的金属资源供应国之一。已探明的有色金属有20多种，铜、钴、锌、钻石、钽铌、黄金、锡、锰、铬等资源储量占世界重要地位。其中，铜储量约7500万吨，占全球15%；钴储量约450万吨，占全球50%，在全球钴供应链中占据关键地位。矿业是刚果（金）国民经济的支柱产业，国家矿业公司Gécamines为主要的国有矿业企业。

刚果（金）现任总统齐塞克迪自2019年上任，已于2024年成功连任，任期至2029年。在其主导下，刚果（金）政府加强了对矿业资源的主权控制，体现出推动资源价值最大化和强化国家收益分配的政策导向。

近年来，中刚关系总体保持稳步发展，双方在矿业、基础设施建设、能源等领域合作密切。中国是刚果（金）重要的贸易伙伴和矿业投资方，多项重大矿业项目均有中资企业参与。2023年5月，两国正式建立全面战略合作伙伴关系，进一步巩固了双边政治互信与经济合作基础，为中国企业在刚果（金）开展矿业开发提供了良好的政治环境和政策支持。

刚果（金）暂无专门针对外国投资设立的监管法律，外商投资活动主要适用2002年颁布的《投资法典》（Code des Investissements）及其配套实施法规。然而，《投资法典》及相关法规明确排除了对矿业领域的适用。因此，外商在刚果（金）矿业领域的投资主要依据2018年修订的《矿业法典》（Code Minier）进行规范和管理。

（一）投资限制

刚果（金）对矿业领域的外商投资设置了两类具有代表性的强制性限制：持股比例限制和资金回流限制。

1、持股比例限制

投资者的矿产品出口销售收入无法100%汇出境外，法律强制要求部分收入留在刚果（金）境内。2018年修订的《矿业法典》大幅提高了收入汇回的比例，并根据投资阶段进行区分：

• 在投资折旧期内，投资者需将至少60%的出口收入通过在境外开立的主账户汇回刚果（金）本地银行账户；
• 当投资完成折旧后，该比例上升至100%，即全部出口收入必须汇回刚果（金）境内账户。

汇回刚果（金）境内的资金仅可用于“居民利益相关的支出”，不得用于“非居民利益”的用途，包括向境外支付货物或服务费用、向非居民股东分红、偿还股东借款等。上述规定对利润的跨境转移构成了较大限制，外资企业在项目财务安排中需重点关注。

（二）投资形式

中国企业在刚果（金）开展矿业投资主要采取以下几种形式：

• 一是资源换基建模式。此类模式通常通过与刚果（金）国家矿业公司（Gécamines）设立合资公司，实现以基础设施建设换取矿产资源开发权。其中最具代表性的项目为华刚矿业项目。
• 二是通过资产收购或者股权收购的方式持有现有矿业项目。此类投资多聚焦于矿权明确、资源评估充分的探矿或采矿项目，有助于企业快速获取优质资源。
• 三是通过租赁采矿权的方式进行资源开发。该模式需严格遵守刚果（金）矿业法律法规，完成相关合同的审查和登记程序。

（三）投资保障

刚果（金）法律对投资者在矿业领域的部分核心权利提供了一定程度的保护，主要体现在矿业权征收的程序性保护以及法律制度的稳定性安排。

1、征收保护机制

《矿业法典》规定，矿业设施仅可在法律明确授权的情形下被征收，且政府必须至少提前六个月支付合理赔偿。赔偿金额由政府提出，如被征收方对赔偿方案有异议，可通过刚果（金）国内法院寻求司法救济。该规定在形式上为矿业投资者的产权安全提供了一定程序保障。

2、稳定性保障

自2018年修订的《矿业法典》生效后，新获得的采矿权享有自采矿权颁发之日起连续5年内的税收、海关及外汇制度稳定保障。与2002年《矿业法典》相比，此次修法将稳定期从原来的10年缩短为5年，且对于2018年新法生效前已取得采矿权的主体具有溯及效力，其原本适用的10年稳定保障期被中止，自新法生效之日起统一重新起算5年。

（四） 投资争端解决

在刚果（金）开展矿业投资，企业往往不可避免地会面临合同履行、行政决定等方面的争议。鉴于刚果（金）司法体系独立性和效率存在一定不足，国际仲裁通常被视为解决矿业投资纠纷的首选路径。实践中，投资者可通过三种路径主张国际仲裁权利：

• 一是基于刚果（金）《矿业法典》的国际仲裁安排。《矿业法典》明确规定，对于涉及该法典解释与适用的争议，投资者可选择国内仲裁，也可提交至国际投资争端解决中心（ICSID）。由于中国与刚果（金）均为《解决国家与他国国民之间投资争端公约》缔约国，中国投资者在符合条件的前提下可据此提起ICSID仲裁。
• 二是基于中刚双边投资协定。刚果（金）和我国于1997年签署的《关于鼓励和相互保护投资协定》提供了一定的投资者—国家争端解决框架。根据该协定，投资争议首先须通过友好协商解决；如协商在六个月内未果，原则上应提交至刚果（金）有管辖权的法院，只有当争议涉及征收补偿额时，方可进一步诉诸国际仲裁。
• 三是基于合同的仲裁安排。多数中资企业在与刚果（金）政府或国有企业签署的采矿协议中，通常会纳入国际仲裁条款。较为常见的仲裁机构包括国际商会国际仲裁院（ICC），非洲商法协调组织司法与仲裁共同法院（CCJA）和国际投资争端解决中心（ICSID）。

刚果（金）作为非洲商法协调组织（OHADA）的成员国，其企业设立与治理活动需遵循《商业公司及经济利益集团统一法》（Acte Uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du GIE）等OHADA统一商事法规的制度框架。

在刚果（金）投资设立企业的形式主要包括有限责任公司（SARL）、股份有限公司（SA）和简易股份有限公司（SAS）。这三种公司的主要法律特征比较如下：

对于大多数中资矿业项目，如无特殊商业安排，建议采用简易股份公司（SAS）形式。该类型公司治理灵活、无最低注册资本要求，适合中外合资设定个性化治理架构及灵活调整权责关系。

刚果（金）矿业领域的主要法律依据为2018年修订的《矿业法典》及其配套的《矿业法规》，构成全国统一适用的基本监管框架。在此基础上，政府可根据具体项目，与矿业企业签署矿业协议，进一步明确权利义务、税收安排、争端解决机制等。矿业协议作为法定制度的补充工具，通常适用于大型或战略性矿业项目。

矿业监管实行中央与地方分级管理。中央层面由矿业部长统筹全国矿业政策的执行和矿业权审批；地方层面由各省省长及省级矿业部长负责本辖区内的矿业监管与合规监督。

（一）矿业权的类型

刚果（金）境内的所有矿产资源归国家所有。国家可向私人主体授予矿业权，被授权的主体对其开采并加工的可商业化矿产品享有所有权。

刚果（金）将矿产资源分为两大类：矿物（mines）和石料（carrières）。其中，石料主要包括用于建筑、工业、农业领域的非金属类矿物，经济价值相对较低，其管理权限部分可下放至省级矿业主管部门。矿物是指除石料和碳氢化合物以外的矿产资源，通常具有较高的经济价值，是刚果（金）吸引外资的主要资源类型，由国家级矿业部长统一管理。

依据矿产类型的不同，矿业活动所需的权利证书分为矿业权证（titres miniers）和采石权证（titres de carrières）。下文仅分析矿物相关的矿业权证，采石权证不在讨论范围之内。

根据矿业开发阶段的不同，矿业权证主要包括以下几类：

1、 勘查阶段

• 勘查许可证（Permis de Recherche）：授予其持有人对许可证所列明的矿种及其伴生矿进行勘查、取样、分析和测试的权利。

2、采矿阶段

• 采矿许可证（Permis d’Exploitation）：在许可区域内进行矿山建设、资源开采、矿产加工以及矿产品销售等权利。
• 小规模采矿许可证（Permis d’Exploitation de Petite Mine）：适用于采用简易工业化或半工业化设施进行的小规模采矿活动，与采矿许可证的主要区别在于开采方式和项目规模，在具备相应开采技术条件的情况下，可申请转换为采矿许可证。
• 尾矿开采许可证（Permis d’Exploitation des Rejets）：专用于对地表人工矿床（如尾矿堆）的开采，不得延伸至地下矿体。 

（二）矿业权的取得方式

1、探矿权的取得

勘查许可证可通过申请的方式取得。申请人需符合相应条件，包括具备必要的财务能力和技术能力等。专门从事矿业活动的外国公司和刚果（金）公司都有资格申请勘查许可证。外国公司须通过在刚果（金）注册的矿山代理人（mandataire en mines）提交申请，并需在当地选择住所地。

2、采矿权的取得

采矿许可证和小规模采矿许可证可通过以下两种方式获得：

（1）申请将勘查许可证转化为这两类许可证；

（2）通过参与招标程序竞拍取得。专门从事矿业活动的刚果（金）籍法人可获得采矿许可证和小规模采矿许可证。

勘查许可证持有人可随时申请将其探矿证部分转化为采矿许可证，前提是满足采矿许可证的授予条件，包括：具备经可行性研究证实的经济可采矿床、注册资本达到项目资金需求的40%以上、履行税务义务等。

招标适用于已完成勘查工作、具备一定技术资料的矿床，由矿业部长组织以公开或限制性方式进行招标授予采矿许可证或小规模采矿许可证。中标方需向国家支付入门费（pas de porte），金额为中标价的1%。

尾矿开采许可证通过申请的方式取得，其授予条件与采矿许可证基本一致。

（三）矿业权的有效期限

勘查许可证的初始有效期为5年，可续期1次，续期的期限为5年。续期申请应在许可证到期之前3至6个月内提出。续期条件包括实际开展勘查活动、履行税收义务、按要求提交勘查报告等。此外，续期时需放弃50%的勘查面积。

采矿许可证的初始有效期最长为25年，可多次续期，每次续期的期限不超过15年。续期申请应在许可证到期之前1-5年内提出。续期条件包括向政府转让5%干股、履行开采、税收、环境和社会责任相关义务、以及确认存在可采储量等条件等。

小规模采矿许可证的初始有效期为5年，可续期1次，续期期限为5年，特殊情形下矿业部长可批准额外延长期限。续期申请应在到期之前6-12个月内提出，续期条件与采矿许可证基本一致。

尾矿开采证的初始有效期限为5年，可多次续期，续期期限为5年，续期条件与采矿许可证相同。

（四）矿业权的转让和租赁

1、矿业权转让

矿业权可以依法转让。受让方须具备相应的资格条件和财务能力；如涉及采矿权转让，还需符合刚果（金）籍自然人和刚果（金）政府持股的相关要求。

矿业权的转让程序与初次授予时的审查程序基本一致，需依次通过以下三个环节：

(1) 矿权登记审查（由矿权登记局负责）；

(2) 技术审查（由矿业局负责）；

(3) 环境和社会审查（由刚果（金）环境署、国家促进和社会服务基金会、矿业环保局及其他相关国家机构联合进行）。

在上述审查全部通过后，需上报矿业部长审批。经矿业部长批准后，转让须在矿权登记局办理登记手续，并缴纳相当于转让价格1%的登记税。刚果（金）政府在审批矿业权转让申请时，享有一定自由裁量权，审批过程中可综合考虑受让方的资质背景、财务能力，以及该交易可能带来的社会、经济与环境影响。

矿业权的转让不免除原权利人在其持有期间对国家应缴的各类税费义务，也不免除其在环境修复方面的责任。

2、矿业权租赁

刚果（金）《矿业法典》明确允许通过租赁采矿权的方式进行矿产资源开发。采矿权持有人可以将其依法取得的采矿权出租给具备法定资格的第三方，由其在租赁期间内实际开展矿业活动。

出租方与承租方须签署书面租赁合同。该合同可以由双方自由协商内容，但必须包含若干法定必备条款，否则将被认定无效。必备条款包括解除条款、矿床勘探和开发所需的维护和再投资条款、连带责任条款。

租赁合同须提交矿权登记局审查，经批准后将在矿业权登记局进行登记备案。未履行登记程序的租赁合同，不得对抗第三人，不具有对外法律效力。

（五）矿业权人义务

根据《矿业法典》的相关规定，矿业权人在其权利存续期间应履行一系列法定义务，涵盖矿业开发、税费缴纳、环境保护、社会责任等多个方面。相关义务可根据其对矿业权效力的影响程度，分为以下两类：

1、对矿业权效力具有实质影响的核心义务

以下义务如未依法履行，可能导致矿业权被暂停、撤销或不予续期：

(1) 开工义务

矿业权人须在规定时限内启动矿业活动：

• 勘查许可证、小规模采矿许可证、尾矿开采许可证的持有人，应自许可签发之日起1年内开工；

• 采矿许可证的持有人，应自许可签发之日起3年内开工。

(2) 区块面积税缴纳义务

矿业权人有义务按年度向主管机关缴纳区块面积税，缴纳标准按许可类型和所占面积（以公顷计）计算。

(3) 社会责任义务

采矿权人在申请采矿权的授予或续期时，须提交社会责任承诺，明确其对受矿业活动影响社区应承担的责任义务。在采矿许可证获得后、实际开采活动开始前至少六个月内，采矿权人还必须制定社会责任书（Cahier des charges），载明具体的社区承诺事项，并报省级政府审批。该文件是采矿权维持的重要合规文件，具有法律约束力。

采矿权人在开采期间有义务履行社会责任，包括但不限于：为当地社区建设基础设施、提供教育与医疗服务、改善居民生活条件等，以促进受影响社区的可持续发展。此外，采矿权人还必须设立社区发展基金，金额不得低于当年营业额的0.3%，并全部用于当地社区，确保矿业活动对社区的实质性回馈。

2、不履行不会直接影响矿业权效力，但违反将受到处罚的附随义务

矿业权人还须履行以下合规义务，若违反将面临罚款、暂停作业、甚至刑事责任（如涉及犯罪行为）：

(1) 环境保护义务

• 在开展勘查活动前，应编制并提交环境减排和修复计划（PAR），并取得批准；

• 在采矿作业前，应提交环境和社会影响评估报告（EIES）及环境和社会管理计划（PGES）；

• 缴纳履行环境义务的环境保证金，以及场地修复准备金，用于矿区关闭后的生态恢复。

(2) 文化遗产保护义务

在勘查或采矿过程中发现文化遗迹、考古文物等情形时，矿业权人须立即通知主管机关，并依法移交或妥善保管，不得擅自处理。

(3) 职业安全与卫生义务

矿业权人须保障矿区作业安全，包括：在作业区域显著位置张贴安全指示；发生重大事故后及时报告；规范使用爆炸物等危险品，保障员工生命与健康安全。

（六）矿业权的终止

根据刚果（金）《矿业法典》的规定，矿业权可能因自动失效、撤销、有效期届满、自愿放弃或被吊销等原因而终止。

矿业权的自动失效情形包括未在许可签发后的第一个年度内按期缴纳区块面积税，此类情况下，矿业权在未作出专门行政决定的前提下即自动失效。

撤销适用于矿业权授予过程中存在根本性瑕疵的情形，例如授予机关不具备法定权限、程序中存在严重形式要件缺失，或授予行为构成权力滥用。主管机关在确认上述问题后，有权撤销先前的许可决定。

若矿业权人未在许可有效期届满前依法申请续期，或虽申请但未获批准，矿业权即因期限届满而自然终止。

矿业权人也可基于自身商业考虑，依法向主管机关提出放弃全部或部分矿区的申请，经批准后终止相关矿业权。

矿业权的吊销属于对矿业权人严重违反核心义务的处罚措施。根据《矿业法典》，如矿业权人未按期开工、未缴纳年度区块面积税，或未履行社会责任，主管机关可依法作出吊销决定。在作出决定前，主管机关须先向矿业权人发出失权通知，矿业权人可在规定期限内提起司法救济。如未行使救济权，或救济请求被驳回，矿业部长可最终作出吊销决定。

原标题：通商研究 | 刚果（金）矿业投资法律政策简析及风险提示（上）

（来源：通商律师事务所，作者：吴永高）